2025年6月25日，欧盟委员会公布了欧盟《空间法案》提案，这是首次尝试在超国家层面规范空间经济。欧盟委员会的这一举措基于 2024 年的德拉吉报告，该报告强调空间对于向公民提供基本服务以及确保欧盟的安全至关重要，并呼吁采取行动解决削弱欧盟在空间产业竞争力的问题：资金投入不足、市场碎片化、对外依赖以及治理安排低效。
重要的是，该法案也适用于在联盟内提供空间服务的第三国运营商和国际组织。因为欧盟日益意识到本土卫星产业对其连通性、防御和主权目标至关重要，马斯克的星链网络在该领域的主导地位已成为欧洲的明显弱点，凸显了依赖单一外国参与者的危险。
该提案显得相当雄心勃勃，就空间活动的某些方面制定了统一的技术规则，即安全（包括空间物体的跟踪）、网络安全和环境可持续性。空间经济的其他方面，如空间运营商的责任或空间资源的使用，则不在其涵盖范围内。
欧盟《空间法案》代表着欧洲乃至全球航天产业的范式转变，为安全性、韧性和可持续性设定了全新的标准化标准。其监管设计很大程度上借鉴了《通用数据保护条例》（GDPR）及其他有关数字经济的立法经验。其中值得注意的是，拟议法规广泛地涵盖了在欧盟提供太空服务的非欧盟运营商，这表明了欧盟试图在全球范围内发挥影响力，正如欧盟立法机构在数据保护和人工智能领域所做的那样。
一、从太空政策到单一市场
发射和运营卫星本质上是高风险活动，需要加以规范，尤其是随着卫星轨道变得拥挤，太空交通管理和碎片污染等问题愈发突出。目前，欧盟约有一半成员国已颁布法律来规范太空领域。就在欧盟委员会提出欧盟《太空法案》提案的前一天，即2025年6月24日，意大利公布了其关于太空经济的法律。
然而，各成员国法律在范围、监管设计和实质规则方面差异显著。例如，瑞典 1982 年颁布的《太空活动法》要求开展太空活动需获得许可，但未规定许可的授予标准，也未对太空运营商应遵守的技术要求作出规定。相比之下，法国和意大利的立法则更为详尽和全面。各国法律之间的差异阻碍了跨境合作，而跨境合作在航天工业中是常态，这会增加企业的成本，并可能抑制航天经济的发展；另一方面，缺乏关于安全和环境可持续性的共同标准可能会引发成员国之间的监管竞争，并导致监管水平下降。
欧盟《太空法案》所选择的法律依据会对监管技术以及拟议立法的内容产生影响。该提案符合欧盟法律“法案化”的趋势，这一趋势在欧盟委员会 2019 – 2024 年优先计划中兴起，并在数字单一市场背景下尤为突出，其中包括《数据治理法案》、《数字服务法案》（DSA）、《数字市场法案》（DMA）、《数据法案》和《人工智能法案》。它们的先驱通常被认为是GDPR。
法案化意味着通过法规而非指令来实现协调统一。主要优势在于法规可以直接适用，无需在国家法律中实施：这节省了时间，并允许更大程度的统一性。然而，欧盟的“法案”往往并未制定出完全详尽的监管框架，可能需要一定程度的国内立法实施，部分类似于指令。由于与指令相比，条例对成员国自主权的压缩力度更大，因此选择条例来部分协调太空经济规则需要一定的理由。在解释性备忘录中，委员会指出条例在一致性以及对太空服务运营商权利的统一保护方面会带来的益处，此外还有关于辅助性原则和相称性的惯常论点。
该提案所依据的单一市场逻辑在其内容中也显而易见，因为其中一些关键条款纳入了欧盟市场协调立法工具中常见的概念和原则。第 3 条包含了一项自由流动条款，禁止成员国以对安全、弹性和环境可持续性施加更严格的标准为由限制空间数据和空间服务的提供，除非出于正当理由的客观必要情况。另一个用于市场整合的常见工具是相互承认原则，该原则适用于开展空间活动的国家授权：第 6 条第 2 款要求成员国在涉及协调技术要求的情况下承认另一成员国颁发的授权。
二、将布鲁塞尔效应送入太空轨道
与几项数字单一市场相关立法的一个共同点在于，欧盟《太空法案》所规定的个人适用范围定义较为宽泛。拟议的法规不仅适用于在欧盟境内设立的太空服务提供商，还适用于在第三国设立但为欧盟提供基于太空的数据或太空服务的提供商。因此，该法规的适用方式可以是基于地域联系（设立地）或者基于在欧盟单一市场内提供服务（市场模式）。
与对数字技术的监管情况一样，采用市场标准来界定预期的《太空法案》的适用范围可能具有双重作用。一方面，其旨在确保公平竞争环境，并防止在第三国设立的运营商利用在安全、网络安全或环境可持续性方面可能较为宽松的法律制度来获取优势；另一方面，这种做法也表明欧盟希望制定全球标准，促使太空运营商遵守其规定，除非他们不想放弃在欧洲市场提供服务的能力。
这种将监管权力向外延伸至全球的做法，被称为“布鲁塞尔效应”。这种实际操作中的影响可能会促使企业自发遵守规定，因为将面向欧盟单一市场的产品和服务与面向外国市场的产品和服务分离的成本高于遵守全球欧盟标准的成本；而在法律层面，第三国会跟随欧盟的引领，并从欧盟法律中汲取灵感来设计本国的法律制度。欧盟各机构有意推行“布鲁塞尔效应”，尤其是在数据保护和人工智能监管等领域。他们在解释性备忘录中指出，所提议的统一标准将“使欧盟成为全球标准制定者”，并为“欧盟提供了一个引领制定全球标准的机会”。
欧盟对数字经济的监管导致与第三国（尤其是美国）在数据保护规则以及科技巨头的义务方面产生了摩擦。为了降低监管冲突的风险，《太空法案》提案将非欧盟运营商须遵守欧盟规则的要求与第三方国家法律的承认体系相结合。这一规定显然受到了GDPR的启发。
三、强有力的执行机制
根据欧盟《太空法案》的提案，太空运营者开展太空活动需获得授权，并需在欧盟空间物体登记册（URSO）中进行注册，但设立于欧盟内的运营者以及设立于第三国的运营者将适用部分不同的法律制度。各成员国将负责批准和监督设立于欧盟内的太空运营者。
为此，每个成员国必须指定一个有权限力的国家机构。这些类似于GDPR下的国家监管机构。与GDPR一样，欧盟《太空法案》提案详细规定了国家监管者的任务和权力。如果该提案以目前的形式获得通过，各国机构将拥有广泛的调查、纠正和制裁权力。在制裁方面，提案将“有效、适度且具有威慑力”的惩罚措施的引入权留给各成员国，但为确定这些惩罚措施提供了标准，并要求各国机构有权将太空运营者告上法庭。
或许是因为意识到GDPR的执行体系存在诸多缺陷，即各国主管部门在处理跨境案件时的权限常常导致监管机构之间出现延误和分歧，因此在起草《太空法案》提案时，欧盟委员会试图将对第三国运营商的监管集中到超国家层面，类似于欧盟立法机构在《数字服务法》和《数字市场法》中所做的那样。监督非欧盟运营商遵守拟议法规中规定的要求将由欧盟委员会自身负责，同时得到欧洲空间计划局（EUSPA）的支持。欧盟委员会有权对违规者处以相当于其因违规行为所获利润两倍的罚款，或者如果无法确定具体金额，则处以公司年度总营业额的 2%作为罚款。
除了将获得重大监督和执行权力的委员会之外，EUSPA预计也将因欧盟《太空法案》的通过而获得显著发展。目前，欧盟空间政策局的核心任务仅限于管理欧盟空间计划的某些方面，尤其是涉及安全认证、操作安全、通信、推广和市场开发等方面。根据欧盟《太空法案》提案，它将获得更多权力：EUSPA将为委员会提供监督第三方国家空间运营商的技术专业知识并共享调查权力，还将负责管理联合监管服务组织（URSO）并颁发证明空间物体符合法规规定要求的电子证书。此外，在向欧盟太空运营商授予授权时，成员国可以选择将必要的技术合规性评估工作委托给EUSPA来执行。
结论
在制定欧盟《太空法案》提案时，监管数字技术的经验显然给该委员会带来了诸多启示。其执行机制尤其与GDPR有许多相似之处，而该提案的范围以及对第三方国家运营商的监管体系则显示出其旨在发挥全球监管影响力的目标。然而，如果主要的航天国家和全球航天经济中最大的私营运营商不能向欧盟标准靠拢，布鲁塞尔效应可能会失效，从而让欧洲太空产业丧失竞争力。
这些担忧将在立法过程中发挥重要作用，而这一立法过程预计将会漫长且复杂。即便该提案能够较快获得通过，欧盟《太空法案》的实施也不会在一夜之间带来改变，因为欧盟委员会预计其能在2030 年之后生效，以便给相关行业留出时间来适应新的技术规则。
如果欧盟《太空法案》基本框架能在接下来的激烈游说和政治妥协中得以保留，那么欧盟将有望成为太空经济的主要监管机构，就像其在数字技术领域所做的那样。
本文来自微信公众号“Internet Law Review”，作者：Alberto Miglio，36氪经授权发布。
